le poids de la dette publique : qui fait quoi ?

Les difficultés de l'Etat à maîtriser son territoire :

La régulation publique des activités économiques

Par Guillame Lapeyre -

1) La dette publique nationale :

A/ Le poids de la dette publique sur la gestion nationale

La problématique de la dette publique est centrale dans la gestion du pays comme dans le débat public. Les chiffres de la situation actuelle parlent d'eux même : 1221 milliards d'euros en 2006, soit plus de 64% du PIB.

Le dossier traitant du sujet sur le site de la documentation française expose très bien la taille du problème :
« La part de la dette dans le PIB signifie qu'il faudra prélever de plus en plus de ressources sur la production nationale pour la rembourser et qu'en conséquence, la charge de son remboursement sur les citoyens s'alourdit. (...) Du fait de la dette publique financière, chaque ménage français supporte sans le savoir une dette d'environ 41 000 euros. (...) Les administrations publiques doivent désormais consacrer une part significative de leurs ressources au paiement des intérêts de leur dette financière. (...) Si l'on regarde seulement la dette de l'État, il apparaît que la France consacre aujourd'hui presque autant à payer les intérêts de sa dette financière passée qu'à assurer la défense nationale ou à éduquer ses enfants. »
Or cette dette est en augmentation malgré la volonté constante des différents gouvernements de la résorber.

B/ La pression du PSC européen

Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) est l'instrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d'éviter l'apparition de déficits budgétaires excessifs. Il impose aux États de la zone euro d'avoir à terme des budgets proches de l'équilibre.
Dans ce cadre défini l'état a une marge de manœuvre assez circoncise pour tenir ses engagements : Il doit corriger sa politique budgétaire et pour ce faire, soit augmenter ses recettes (cotisations sociales, assiette et taux d'imposition sur les revenus, dégager des revenus par des privatisations ou de cessions d'actifs ...), soit diminuer ses dépenses.

Comme les contribuables et les entreprises ne sont pas ponctionables suffisamment, l'état doit entreprendre de réduire ses dépences.

C/ Politique de réduction des dépenses

C'est le choix indiqué par le rapport d'information sénatorial n° 81 déposé le 12 novembre 2007 intitulé : 2012 : « Cibler la croissance plutôt que la dette publique »:
« La charge de la dette, c'est-à-dire les dépenses liées au paiement des intérêts, réduit d'autant les ressources destinées aux autres dépenses publiques. (...) Cela signifie concrètement que l'engagement pris est que les richesses créées sur la base des forces naturelles de l'économie française iront moins qu'aujourd'hui financer des choix collectifs. Il s'agit d'une réforme structurelle de très grande ampleur, (...) (qui) suppose un recul de la part prise par l'Etat dans le fonctionnement économique et social du pays. Au total, la norme de progression des dépenses publiques (...) appellera davantage que des efforts de productivité : une véritable redéfinition des conditions de la protection sociale et la fixation des priorités d'économies passant par une révision de fond de l'intervention publique.
La réduction des dépenses publiques, qui en constitue le support, est presque entièrement consacrée au désendettement des administrations publiques, qui est donc l'objectif principal de la politique budgétaire »

D/ Méthodes envisagées:

Ce même rapport expose la solution la plus plausible :
« Dans ces conditions, une politique de renoncement à l'emprunt public, qu'implique un objectif de réduction de l'endettement public au moyen d'une élimination des besoins de financement des administrations publiques, suppose que le secteur privé prenne le relais dans des domaines où l'intervention publique est souvent la règle, pour des raisons, que la théorie économique explique de façon souvent satisfaisante, tenant à l'improbabilité d'une intervention des agents privés. »

Cette évolution vers une politique de partenariat public/privé peut être considérée comme dans la continuité des politiques de privatisations, partielles ou totales, que les divers gouvernements ont appliqués depuis la fin des années 80. En effet celles-ci ont été justifiées par le dégagement de revenus que la cession apporte, mais également par la meilleur capacité de gestion qu'apporte la concurrence des marchés qui semble faire défaut aux administration et entreprises publiques.

Le rapport N°52 de la commission des finances 1997 indique :
« Il apparaît avec évidence que l'Etat n'a pas vocation à détenir des entreprises du secteur concurrentiel pour lesquelles le sort le plus normal doit être la privatisation. Cela signifie que l'Etat doit se retirer complètement de toutes les entreprises dont les métiers sont également pratiqués par des établissements privés selon des règles de concurrence. »
Ce concept s'inscrit dans la lignée du projet de l'AGCS, porté par l'OMC depuis 1994.

Les préconisations de la Commission Pébereau réalisée en 2005 sur la demande de T.Breton mettent en avant cela différemment: La réduction de l'appareil public : « Les lourdeurs et les incohérences de notre appareil administratif sont connues (...) La réorganisation de l'appareil administratif serait un élément essentiel de cette démarche :
- au niveau central, le nombre de ministères devrait être réduit et les structures systématiquement simplifiées ;
- au niveau local, la présence simultanée des services de l'État et des régimes sociaux à l'échelon régional, départemental, voire infra-départemental devrait être réexaminée ;
- la diminution du nombre de collectivités territoriales devrait également être engagée par la mise en place de mécanismes financiers incitatifs. »

Réduction de l'appareil public, privatisations et développement de l'intervention des agents privés sont donc les solutions préconisées. Elles illustrent toutes une réalité : les difficultés de l'Etat à maîtriser son territoire.
Des évolutions fondamentales de gouvernances résultent de ce qui apparaît être une incapacité des services publics à jouer le rôle qui a été le leur par le passé. Cela s'explique-t-il par une logique systémique liée à une globalisation économique qui transcenderait par son universalité le cadre politique ou cela résulte-t-il de choix politiques d'un modèle économique ?

2) Etude des origines potentielles de la dette :

A/ L'évolution de la dette publique :

Il est un phénomène curieux qui ne cesse d'interroger les politiques et les économistes, c'est la progression croissante de la dette publique. De 79 milliards de francs en 1975, elle est passée à plus de 1221 milliards d'euro en 2006 (soit 8010 milliards de francs). Il faut certes prendre en compte le phénomène inflationniste, mais le résultat reste impressionnant : Le rapport de la commission des finances de 1999 n°413 déclare : « La dette brute est passée de 589 milliards de francs en 1980 à 4.727 milliards de francs en 1997, soit une multiplication par plus de 8 et un accroissement annuel moyen de plus de 13 %. Sur la même période, le PIB ne s'est, lui, élevé que de 6,4 % l'an en moyenne. » La dette représentait 13% du PIB en 73 et 64,2 en 07.

Pourquoi prendre les années 1973-1975 comme référence de départ ? Tout simplement car c'est la dernière période où les comptes publics ont été proches de l'équilibre (en 1974 particulièrement). A cette époque l'économie se portait particulièrement bien et ce malgré les lourds frais qui incombaient à l'état dans le contexte contemporain de reconstruction d'après guerre. Tant est si bien que cette période est restée dans les mémoires sous l'appellation des « trente glorieuses ».

Pourquoi donc la dette nationale a commencé à ce développer au cours de la fin des années 70 pour augmenter de manière presque exponentielle jusqu'à notre époque, imposant de ce fait les limitations évoquées précédemment aux pouvoirs publics ?
Deux solutions semblent envisageables, soit les conséquences que nous connaissons actuellement sont liées à une mauvaise politique budgétaire récurrente, soit ces faits sont liés à des choix politiques et économiques qui ont pour conséquence une mise en faillite des pouvoirs publics.
La première possibilité sera écartée car elle reviendrait à dire que tous les gouvernements qui se sont succédés depuis plus de trente ans ont étés incompétents. En effet depuis le début des années 80, le danger de la dette grandissante a été pronostiqué et les réponses à ce problème n'ont que peu évolué, illustrant on s'en doute la réalité d'une seule solution envisageable, puisque jamais remise en question.
Il y a donc de fortes probabilités que l'origine de ce constat soit de l'ordre de choix politiques et économiques.

B/ Les choix fondamentaux du milieu des années 70 :

Effectivement ces années qui correspondent à la fin des « trente glorieuses » sont concomitantes au développement des marchés financiers et ainsi à la disparition de certaines bases du système monétaire international datant des accord de Bretton wood, comme le passage aux changes flottants de mars 73. C'est l'époque de la mise en place du grand mouvement de globalisation économique qui fait tant débat à notre époque.

En essayant de ne pas tomber dans un débat partisan, il semble que le phénomène de globalisation économique semble pertinent, voire « naturel ». La transmission des pouvoirs publics vers des acteurs privés (entreprises comme marchés financiers, l'un comme l'autre indépendant de tout contrôle démocratique) pose par contre un tout autre problème. Cette réalité est déplorée par de nombreuses personnes car les chiffres l'attestent, elle mène à de très importantes inégalités, accentue la précarité et surtout guide les nations vers une démocratie aux pouvoirs de plus en plus limitées.
Cela voudrait-t-il dire que l'évolution économique contemporaine ne peut se faire que par la remise en question de la notion des peuples souverains ? Ou bien cela veut-t-il dire que le pouvoir des marchés financiers dans son expansion relativement récente (moins de 40 ans) a phagocyté une partie trop importante des pouvoirs ?

Si l'état pouvait jouer son rôle, libéré de la pression de la dette publique, une cohabitation entre le désir souverain des peuples de contrôler les politiques du territoire et les logiques de la globalisation économique serait peut être possible.

C/ La dette publique est-t-elle corollaire des choix économiques ?

Du consensus économique des années 70 et 80, résulte un choix primordial et souvent ignoré du grand public, celui tenant à la création monétaire. De tous temps et en tous lieux, les acteurs de la création monétaire se résument à trois catégories: Les Etats, les banques centrales et les banques commerciales. Dans le cas présent nous ne considèrerons que deux entités, les Etats et le système bancaire. Cela pour la raison principale qui est que le pouvoir peut être partagé en deux, celui qui à la légitimité démocratique (représentant de l'ensemble de la population) et celui qui n'a pas cette légitimité, aussi normal et nécessaire soit l'action de ce pouvoir.

Or les années 70 ont connues une réforme des statuts de la Banque de France (loi du 3 janvier 1973) qui constitue une évolution fondamentale en matière monétaire.
Cette loi par son article 25 stipule : « le trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la banque de France ».
Cela signifie que pour la première fois (en France), un pouvoir étatique remet en question son pouvoir dit « régalien » d'émettre la monnaie. Si ce choix est aujourd'hui ignoré de la plupart et souvent accepté sans débat par les autres c'est souvent en méconnaissance de cause.
De nombreux économistes voient dans ce choix la raison principale de la perte de pouvoir des instances démocratiques au bénéfice du système bancaire et de ce fait des pouvoirs financiers.
Le développement de la dette semble pouvoir être lié dans les dates à cette décision.

Cette première orientation de 1973 est renforcée par l'article 104.1 du Traité de Maastricht qui précise : « Il est interdit à la BCE et aux banques centrales des Etats membres, ci-après dénommées "banques centrales nationales", d'accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions ou organes de la Communauté, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des Etats membres ; l'acquisition directe, auprès d'eux, par la BCE ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite. » Ors comme l'explique un article de la documentation française : « Paradoxalement, c'est dans les années qui ont suivi immédiatement la négociation de Maastricht, en 1991, qu'elle (NDR : la dette) a le plus rapidement augmenté : entre 1991 et 1997, la part de la dette dans la production nationale est passée de 36,2 à 58,5 %, soit une augmentation de près de 60 %. »
Cela semble appuyer la corrélation entre la capacité de création monétaire de l'Etat et le développement de la dette.

D/ Comment se finance alors l'Etat ?

En acceptant de cesser de faire ce qu'il à toujours fait, à savoir produire une part de la monnaie, l'Etat se retrouve dans l'obligation de se financer au près des marchés financiers et bancaires comme le montre la lecture des ouvrages du Comité pour l'histoire économique et financière de la France : « la part des bons en compte courant (appel au système bancaire) est multipliée par 10 entre 1974 (1,8 %) et 1975 (18,49 %), pour se maintenir aux alentours de 19 % en 1976 et 1977. C'est donc par un endettement auprès du système bancaire que le Trésor cherche à se financer »

L'Etat? à beau être d'intérêt collectif, il est désormais considéré comme une simple entreprise. De plus, l'article 104 A.1 stipule que les banques privées n'ont pas non plus le droit de fournir de crédits à taux préférentiels aux Etats et autres institutions publiques : « Article 104 A.1 Est interdite toute mesure, ne reposant pas sur des considérations d'ordre prudentiel, qui établit un accès privilégié des institutions ou organes communautaires, des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d'autres organismes ou entreprises publics des Etats membres aux institutions financières ».

Comme par définition le rôle de l'Etat est d'investir dans des domaines qui ne sont pas systématiquement à même de dégager autant de profits financiers qu'ils n'imposent de frais d'investissement, ou dans un rapport de temps impropre aux réalités éphémères du marché, il semble logique qu'il soit amené à s'endetter. C'est par exemple le cas de ses missions en terme de santé, d'éducation, de recherche... La difficulté dès lors est que son rôle systémique et attribué l'amène à sa dévalorisation. Il est inutile de s'attarder sur les modes de gestion du secteur privé dans ces domaines, étant donné que leurs fonctions et objectifs sont par définition différents.

E/ Pourquoi ce choix ?

La première idée qui s'impose est évidement la justification récurrente de ce choix, bien souvent dégagée des conséquences évoquées et donc peu discutée. Il s'agit de l'incapacité présumée de l'Etat à bien gérer sa politique d'émission monétaire. Le système bancaire à donc su prouver aux dirigeants politiques le bien fondé d'une position monopolistique de sa part sur la question du contrôle de la création monétaire. A l'exception, il faut le préciser, de la monnaie divisionnaire (pièces).

Le système bancaire transmet bien entendu à l'Etat une partie des recettes mirobolantes tirées de ce pouvoir exceptionnel qui lui est offert, sous forme d'impôts pour les banques commerciales et sous forme de dividendes pour la banque centrale, mais le résultat financier pour l'Etat est sans conteste inférieure à ce qu'il était anciennement.

Il ne nous reste donc plus qu'à espérer que la politique monétaire ainsi menée amène une plus grande stabilité. Hélas, rien n'est moins sûr à la lecture du rapport sénatorial N° 284 intitulé la régulation financière et monétaire internationale : « Les différentes crises financières récentes ont démontré la faiblesse des contrôles internes mis en oeuvre par les intermédiaires financiers et les établissements de crédit. Même s'il ne peut être généralisé, ce constat ne saurait être sérieusement contesté. Il ne manque pas d'être préoccupant au vu des nombreuses recommandations et dispositions réglementaires adoptées pour promouvoir un meilleur contrôle interne. » Pire, ce rapport indique que : « Ces déficiences appellent un renforcement de la supervision émanant d'organismes extérieurs, en bref du contrôle externe. Cette conclusion n'est pas contestée. En revanche, les voies et moyens d'un meilleur contrôle externe font l'objet d'âpres débats qui reflètent étroitement des enjeux de pouvoir qu'il convient d'exposer. »

F/ Les conditions de ce choix :

Tout cela laisse penser que les gouvernants de l'époque n'avaient pas envisagé de telles conséquences à venir. Soit parce que les économistes de l'époque ne l'envisageaient pas, soit parce que ceux qui pouvaient l'envisager n'étaient pas assez reconnus. Un personnage semble pourtant invalider ces deux possibilités : Maurice Allais (Cf. : annexe1). M. Allais est l'unique prix Nobel d'économie français, il est reconnu comme étant l'un des plus grands spécialistes de la question soulevée, son œuvre est contemporaine aux faits exposés et ses positions sont éloquentes: «En abandonnant au secteur bancaire le droit de créer de la monnaie, l'Etat s'est privé en moyenne d'un pouvoir d'achat annuel représentant environ 5,2 % du revenu national » (La réforme monétaire 1976). Soit presque le double du montant que la France consacre au paiement des intérêts de sa dette publique en 2005 estimé à 2,9% par le rapport N°476 de la commission des finances du 12 juillet 2005.

Il indique dans un article publié dans Le Figaro des 12, 19 et 26 octobre 1998: « La création monétaire doit relever de l'État et de l'État seul. Toute création monétaire autre que la monnaie de base par la Banque centrale doit être rendue impossible, de manière que disparaissent les « faux droits » résultant actuellement de la création de monnaie bancaire. (...) Si en effet des conditions monétaires et financières appropriées ne sont pas assurées, l'expérience montre qu'il ne saurait y avoir ni efficacité de l'économie, ni équité de la distribution des revenus. L'instabilité économique, la sous-production, l'iniquité, le sous-emploi, la détresse et la misère qui en résultent, sont des fléaux majeurs. » Il dénonce : « L'impossibilité de tout contrôle efficace du système du crédit par l'opinion publique et le Parlement, en raison de son extraordinaire complexité. (...) En fait, sans aucune exagération, le mécanisme actuel de la création de monnaie par le crédit est certainement le "cancer" qui ronge irrémédiablement les économies de marchés de propriété privée. »

Il conclut enfin : « Il est bien certain que les intérêts très puissants des groupes de pression monétaires et financiers et les doctrines régnantes ne sont guère favorables à ces réformes, tant est forte la tyrannie du statu quo. »
Il ne faut donc pas être surpris par les connivences entretenues entre les services de l'agence France Trésor et le système bancaire (Cf. annexe 2).

Conclusion

La problématique ainsi dégagée ne peut que surprendre, car elle insinuerait non seulement que les pouvoirs financiers ont vocation à dominer un pouvoir démocratique affaibli, que cet affaiblissement ne peut se traduire que par une délégation de second degré des pouvoirs publics au profits des acteurs privés, et surtout que le départ de ce cercle vicieux résulterait de choix politiques.
La pertinence des propositions de Maurice Allais fait appel bien entendu à un débat qui nous dépasse. Mais la pertinence du débat qu'il soulève semble incontestable. Si ce débat est toujours existant dans les milieux spécialisés (et même plus que jamais dans le cadre de la crise systémique potentielle actuelle), il est troublant de constater le peu de place qu'il représente sur la place publique et plus encore dans les sphères politiques. Si ces dernières paraissent conscientes des dangers que représente la dette publique et déplorent les conséquences inhérentes à celle-ci, il est frappant de constater qu'aucun site parlementaire ne présente d'occurrences à la recherche de termes tels que « création monétaire », « loi du 3 janvier 1973 », « article 104 du traité de Maastricht » ou « Maurice Allais » (Cf. Annexe 3).
Et ce n'est pas faute de avoir cherché...

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